Vandaag heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) uitspraak gedaan in een zaak waarbij RVO twee percelen heeft uitgesloten bij de toewijzing van betalingsrechten in verband met het natuurbeheertype (in deze zaak ‘Duin- en kwelderlandschap’ (N01.02)) waarmee de percelen zijn aangeduid door de provincie, terwijl op de percelen landbouwactiviteiten worden uitgeoefend.

Juridische uitleg

Op grond van de Europese Verordening nr. 1307/2013 is het aantal toegewezen betalingsrechten gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren dat de betrokken landbouwer in zijn steunaanvraag aangeeft. Ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, is in principe een subsidiabele hectare. Maar: lidstaten kunnen voor de toepassing van deze bepaling een lijst opstellen van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt (ook wel negatieve lijst). Nederland heeft zo’n negatieve lijst opgesteld in de Uitvoeringsregeling en de daarbij behorende bijlage 1. Dit is een algemeen verbindend voorschrift. Samengevat komt het erop neer dat areaal van steun wordt uitgesloten, als het met een bepaald natuurbeheertype is aangeduid in de beheertypenkaart van een provinciaal natuurbeheerplan. Het gaat om areaal dat mogelijk voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt of kan worden gebruikt, maar dat hoofdzakelijk een andere functie of bestemming heeft. Het betreft natuurgebieden, met een natuurbeheertype zoals genoemd in bijlage 1 bij de Uitvoeringsregeling. Het areaal met deze natuurbeheertypen is vastgesteld in kaarten bij provinciale natuurbeheerplannen.

Omdat de bepaling in de Uitvoeringsregeling een algemeen verbindend voorschrift betreft, mag hieraan (volgens vaste rechtspraak) slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn in het geval van willekeur, in die zin dat de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van de totstandbrenging van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen.

Afweging CBb

In haar oordeel neemt het CBb onder meer mee dat de door de provincies in hun natuurbeheerplannen vastgestelde natuurbeheertypen worden vastgesteld in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap en dus betrekking hebben op een geheel ander kader dan de betalingsrechten als hier aan de orde. In zoverre vormt de gekozen typering geen geschikt middel om specifiek het daadwerkelijk gebruik van het areaal vast te stellen en houdt het aldus onvoldoende rekening met de belangen van landbouwers van wie het landbouwareaal vanwege die typering van steun is uitgesloten. Bovendien heeft deze keuze om aan te sluiten bij de door de provincies in hun natuurbeheerplannen vastgestelde beheertypes tot gevolg dat de beoordeling wanneer landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt en om die reden niet subsidiabel is, in feite door de provincies wordt verricht en niet meer door de staatssecretaris van Economische Zaken als ter zake bevoegde regelgever. Ook neemt het CBb in haar beslissing mee dat de in de natuurbeheerplannen gehanteerde schaal zeer afwijkt van de schaal die wordt gebruikt voor de identificatie van landbouwpercelen. Ook is niet inzichtelijk geworden waarom landbouwarealen met natuurbeheertypen genoemd in de bijlage 1 van de Uitvoeringsregeling niet-overwegend worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, terwijl landbouwarealen met natuurbeheertypen die niet worden genoemd in bijlage 1 wel overwegend worden gebruikt voor landbouwactiviteiten. Dit terwijl het bij meerdere beheertypes in beide categorieën gaat om grasland.

Volgens de toelichting bij de Uitvoeringsregeling heeft de nationale regelgever vooral natuurgronden die slechts zeer extensief voor de landbouw kunnen worden gebruikt van steun willen uitsluiten. Aan de hand van de natuurbeheertypen, noch aan de hand van de beschrijving ervan kan echter zonder meer worden afgeleid dat de van steun uitgesloten landbouwarealen extensief en de niet van steun uitgesloten landbouwarealen intensief voor landbouw worden gebruikt.

Bij dit alles komt dat het maar de vraag is of natuurbeheer en de daarmee gepaard gaande activiteiten zo duidelijk van landbouwactiviteiten zijn te onderscheiden dat de conclusie te rechtvaardigen is dat die niet-landbouwactiviteiten op het landbouwareaal in overwegende mate plaatsvinden.

 Conclusie CBb

Het College is van oordeel dat de typering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan en die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling, een ongeschikt middel vormt om te bepalen of landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening 1307/2013 in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling kan de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan en moet om die reden onverbindend worden geacht.

RVO heeft ten onrechte de afwijzing van betalingsrechten gebaseerd op het natuurbeheertype!

Lees de hele uitspraak hier